加強金融消費者權益保護問題分析

論文類別:證券金融論文 > 金融研究論文
論文標簽:金融業經濟論文 中國金融經濟論文 消費者權益論文
論文作者: 未知請聯系更改
上傳時間:2012/12/18 11:02:00

【關鍵詞】問題,研究,保護,消費者權益,金融,加強,

 後危機時代,加強金融消費者權益的保護成為各國金融監管改革的重點。不過在金融全球化的背景下,跨境金融机構將發達國家大量的金融創新产品傳導到全球,國际金融關系日益復雜。加強對金融消費者權益保護已經不僅是一個國家可以解決的問題,它還依賴於國際監管合作。因此,有必要從全球化的視野對金融消費者權益保護问題進行研究。

  一、金融全球化對我國金融消費者權益保護帶來的影響

  (一)金融全球化加劇了我國金融消費者與金融機構之間的信息不對稱

  伴随著金融全球化發展趨勢,越來越多的跨國大型金融機構在我國境內開設分支机構,我國消費者與國外金融機構的联系日趨緊密。相對而言,中資金融機構金融產品種類少,服務意識和質量落后,因此,國內越來越多的高收入階層選擇跨國金融機構提供的私人銀行業務,以滿足他们資產增值、保值和分散風险的需求。私人銀行業務往往涉及到跨行業、跨市場的金融衍生产品,這些設計極其復雜的金融衍生產品具有信息不透明、不對稱性和交易的高杠桿性、高關聯性特点。由於我國現有的法律對金融機构信息披露義務及法律責任規範不足,銷售人員在賺取更多佣金利益推動下,往往有意識或無意識地對消費者隱瞞產品可能的風險,片面誇大收益,金融消費者無法掌握其產品的相關信息。同時,由於國内對金融消費者金融方面知識普及教育的速度遠遠落後於國際金融產品和服務方式創新的速度,造成大部分的金融消費者的金融知識貧乏,風險意識淡薄。所以即使他們掌握了這些信息,他們也不具備理解这些信息真實含義的能力,他們更容易迷信權威,盲目購买由跨國金融機構所謂“高級理財师”所推薦的各種風險性極高的金融衍生產品,导致巨額虧損從而引發了大量的交易糾紛。

  例如,2007年香港投行出售的KODA①高達1 000多億美元(香港當年的GDP才1 600億美元),其中一半以上合約賣給了內地投資者,特別是民營企業家和企業高管群體,使得他們的數百亿美元財富化為泡影。再例如,花旗、渣打等外資銀行的QDII類理财產品在金融危機發生后出現全線虧損事件,暴露出“產品風險提示不足”等侵害消费者利益的問題。

  加大金融消費者與金融機構信息不對稱的又一原因是我國金融消費者很難獲得提供服務的境外金融機構的信用信息。国外金融消費者一般可以通過企業征信②系統或者是征信機構的評級評分服務獲取金融機構的信用信息。由於國內企業征信系統不完善以及征信機構規模小,評級等增值業務開展不多,我國金融消費者獲取金融机構信用信息難度大。已經建立的具有一定規模的企業征信數据庫並沒有反映金融機構信用信息數據。國內的企業征信數據庫主要有三個:一個是由中國人民銀行牽頭建立的銀行企业征信數據庫,這個數據庫主要收集了借款企業的基本信息、信貸業務信息及社會公共信息,它主要反映企業信貸行為記錄;另一個是由商務部建立的企業征信系統,這個系統主要收集外貿企業註冊及其在經營運作過程中所产生的各種信息資料,主要反映外貿企業經營行為記錄;還有一個是由国家發改委建立的企業征信數據庫,這個數據庫主要是通過各地信用公司采集本地的信用數據,主要反映國內企業经營行為記錄。可見國內三大企業征信數據庫都没有反映金融機構信用信息記錄。因此,我國金融消費者很難通過企業征信系統獲取金融機構的信用信息,他們通常是通過自己長期接受金融機構服務的經歷以及與周圍朋友、同事的溝通了解他們對金融機構的评價等方式獲取金融機構的信用信息。不過當提供服務是跨國金融機構時,這些方式就失靈了。由於跨國大型金融機構進入國內的時間不長,其服務對象僅限於國內最高收入阶層,而不是普通的老百姓,所以很難通過溝通獲取信息;又因跨國金融機構進入我國的时間並不長,由自身長期接受服務獲取經驗的信息渠道也行不通。因此,當跨國金融機構對消費者提供虛假信息,讓其承擔過量風險或者甚至存在欺詐行為時,金融消費者由於信息高度不对稱無法識別。

  (二)金融全球化加大了金融監管的難度

  越來越多的跨國大型金融機構涉足跨行業、跨市場的金融衍生產品,以金融衍生产品為代表的金融創新作為資產價格、利率、匯率及金融市場反復易變性的產物,它反過来又進一步加劇資產價格和金融市場的易變性,由此產生的風險也越來越多,金融衍生产品的風險轉移機制與不斷延伸的金融產業鏈進一步加大了金融監管的難度。對這些金融衍生產品需要從更廣闊的視角和更多樣化的手段來監管,我國对金融衍生產品監管經驗不足,監管准則嚴重滯後於金融創新的速度,造成了金融衍生產品领域的監管大量空白,監管漏洞多,難以防範其對金融消費者带來的風險。

  我國還没有專門的《金融衍生品交易法》或類似法規,並且近年重新修訂的《人民銀行法》、《商業銀行法》、《公司法》等法律以及新的破產法草案也沒有對金融衍生品交易給予應有的關註。迄今為止,我國對金融衍生品法律層面的關註僅限於2005年10月通過的新修訂的《證券法》,它對金融衍生品交易新增的規定則是只言片語的概括。我國对金融衍生品交易的規範主要散見于監管部門的各種通知、暫行办法等行政規範性文件中,法律效力層次低,根本无法有效監管這些跨國金融機構以私人銀行方式向國內金融消費者提供大量風險性极高的金融衍生產品。

  (三)金融全球化使金融消費者維权的成本大大增加

  由於沒有對金融消費者權益進行專門立法,我國對金融消費者的保護只能參照《消費者權益保護法》,但是這部作為我國消費者保護的基礎立法並沒有將金融消費者列入保護範圍;其他已有的金融立法對金融消費者權益保護往往只有一些原則性的規定,而對金融消費者應当享有的各種權利,如交易安全權、知情權、公平交易權、人格尊嚴和金融隱私權等缺乏明確細致的規定。比如,《商業銀行法》將“保護存款人和其他客戶的合法利益”與“商业銀行的利益保護”簡單地並列在一起,沒有強調处於相對弱勢地位的金融消费者利益保護的特殊性,也沒有對产生糾紛如何處理列入其中。

 目前也沒有一家監管機構明確承担和履行金融消費者保护職責,處理消費者與銀行之間的投訴糾紛,主要依靠銀監會2007年下發的《關於加強銀行業客戶投訴處理工作的通知》進行協调處理,投訴平臺與聯動機制都不完善,因此,大量的金融消費者在权益受到侵犯後往往直接訴諸司法途徑。由於司法訴訟容易激化金融機構與消費者之間的對抗,極容易損害金融機構的聲譽,因此,法院在受理、審理和執行這類案件時有诸多顧慮,往往較為谨慎,最高人民法院發出的爭议頗多的“三暫緩”、“三中止”通知都是針對此類案件的,这就造成金融消費者采用司法途徑保護自己權益時,存在訴訟周期長、訴訟費用高、立案難、舉證難和執行難等问題。金融全球化後,當提供金融服務的對象是跨境大型金融機構時,金融消費者通過司法途徑維權的成本就更高了。

 【關鍵詞】問題,研究,保護,消費者權益,金融,加強,


  綜上所述,金融全球化進一步惡化了我國金融消費者權益保护:加劇了金融消費者與金融機構之間信息不對稱,提高了金融監管難度;增加了金融消費者維權的成本,從而使金融消費者保護不足的矛盾更加突出,這與穩定我國金融業发展的目標相矛盾,長此以往不僅損害了金融消費者的合法利益,還會破壞金融業赖以生存及發展的基礎,進而影響我國金融體系的穩定性。因此,研究如何在金融全球化背景下加強對我國金融消費者的保護成為當前迫切需要解決的問題。

  二、國外加強对金融消費者權益保護的改革措施與啟示

  金融全球化背景下,金融創新浪潮的推進和金融衍生工具以及大型金融控股公司的廣泛出現要求從更廣闊的視角和多樣化的手段來進行金融監管。金融危機后各國紛紛加強了對金融消費者權益的保護。Taylor(1995)的金融监管的“雙峰”理論受到熱捧。雙峰理論認為金融監管最主要的目標有兩個:一是從維護金融機構穩健經營和金融系統穩定以防止系統性金融危機或金融市場崩盤出發,針對系統性風險進行審慎性監管;二是從保護中小投資者和消費者的利益出發,对金融機構機會主義、道德風險和逆向選擇等行為進行監管,以防止欺诈行為的發生。

  美國在原有的金融穩定委員會基礎上專門設立了一個保障金融消費者合法權益的“消费者保護委員會”(Consumer Protection Commission)。2009年10月美國眾議院通過了《華爾街改革和消費者保護法案》,计劃成立消費者金融保護署(CFPA),將目前分散在美聯儲、证券交易委員會、聯邦貿易委員會等機構的監管職權集中到消費者金融保護署,致力於保護美國金融消費者免受不公平金融產品和金融服務的濫用。該機構將擁有與其他監管機構同樣的權力,包括制定規則、從事檢查、實施罰款等懲戒措施,CFPA的具體職責包括:負責在信用卡、儲蓄、房貸等銀行交易中保護消費者利益,防止各種損害消费者權益的行為,制止“不公平的條款和交易”,要求所有放貸人必須向借貸人提供標準、簡单的貸款合同,確保消費者獲得清晰全面的信息,並將對条款復雜的貸款要進行嚴格的审查。由於金融消費者涉及面很廣,該機構可以監管各類銀行和非銀行機構,包括所有資產規模在100億美元以上的信貸機構和各類金融中介,並且可以獨立制定監管條例並监督實施。

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  英國的金融服務局(FSA)③負責監管各項金融服務,FSA的四大監管目標之一就是“確保消費者得到适當水平的保護”,將是否有效保護金融消費者納入對金融機構評價的重要指標。FSA肩負金融消費者保護職能,並對因金融機構破产而蒙受損失的消費者提供賠償,向消費者提供咨詢服務、出版金融消費者刊物和開展消費者調查。早在2001年6月,FSA就實施了“公平對待消費者計劃”(TCF),要求英國最大的35家金融集團每年報告實施項目情況。同時FSA要求各金融機構在推銷自己的金融產品時都要保證高度透明,使每個消費者在購買金融產品時都清楚地知道自己的風险。2005年5月,FSA發布《關於金融服務投訴指引》,詳細列舉說明消費者可對金融機構的服務或產品投訴的情形以及消費者不能或沒有理由向金融機構投訴的主要情形。2006年10月,FSA出臺了新的金融機構《業务原則》,其中確定11條原則作為金融機構是否符合監管標準的依據,這11條原则中涉及消費者權益保护的就有5條,如“有義務向消費者提供其需要的信息,並且用清晰、公平、無誤導的方式向消費者传達信息等。目前TCF是FSA對零售金融產品的監管導向,将TCF納入整個監管框架,要求金融機構在2008年底滿足要求。2009年TCF還被納入英國金管局的ARROW評级內容。FSA特別重视對事後投訴處理的信息披露以及消费者賠償。對一些采取高壓銷售策略、不能公平對待消費者的公司進行懲罰甚至關閉。

  以澳大利亞為代表的新興經濟體更是嚴格按照Taylor的“雙峰”理論成立了審慎監管局(APRA)、證券和投資委员會(ASIC)兩個金融監管机構。APRA負責维護金融體系的安全穩定並被赋予廣泛的監管權力,它对所有的金融機構進行審慎監管,負责制定銀行、保險、養老金等金融機構的審慎經营標準,以應對可能出現的各種金融危機,在必要的時候甚至可以直接接管问題金融機構;ASIC主要負責对公司和金融市場實施監管,負責在退休金、保險金、保證金領取和社會信用方面的消費者維權,負責保護金融領域的消費者利益和市場誠信建設。這樣的體制架構,使得保護金融消费者權利的機構既具有了完整性,又能夠同審慎監管分級並行,互相監督,互相制衡。澳大利亞政府還專門成立了消費者金融知識委員會和全國金融知識基金會,旨在推動金融常識的普及,提高全民金融知識水平,貫徹政府“讓國民有機會更好地管理自己的金錢”的承諾。

  此外,各國還加強了對金融衍生品的監管以及監管的國際合作。美國通過的金改法案特別強調了對場外交易OTC的衍生產品和資產支持證券等產品監管,重要內容包括:將大部分場外金融衍生產品移入交易所和清算中心;要求銀行將信用違約掉期CDS等高風險衍生產品剝离到特定的子公司(但銀行可保留常規的利率、外匯、大宗商品等衍生產品);對從事衍生品交易的公司實施特別的资本比例、保證金、交易記录和職業操守等監管要求;為防止銀行機構通過證券化产品轉移風險,要求發行人必須將至少5%的風险資產保留在其資產負债上;加強對高風險的非銀行金融機構監管,例如對冲基金、私募股權基金及其他投资顧問機構,要求其在SEC登記,披露交易信息并定期接受檢查;而对於銀行類的金融機構,主要通過發達的私營征信機構的信用評级等方式向消費者提供其信用信息。

  盡管危機後,各國都進一步加強對金融衍生品監管,不過由於各國对金融母子公司之間的監管仍然存在巨大差異,跨境的大型金融機構,例如一些全能銀行還是極有可能通過母子公司之間進行前後臺隱性配合,以“前臺拆分,后臺集團化”模式實現實際上的综合經營,將其業務涵盖到十分廣泛的領域,可以跨越信貸市場、結構化工具市場、交易市場、衍生工具市場等市場和交易環節。因此,越来越多的國際組織倡議監管的國際合作。G20金融峰會提出在全球範圍內建立統一的流動性資本監管的标準;新近成立的金融穩定論壇己經成為協調各個國際金融監管機構的重要協调者;巴塞爾銀行監管委員会(監管銀行)、國際證監會组織(監管證券)、國際保險監管協会(監管保險)、獨立審計機構國際論壇(監管審計)四個監管機构形成了全球重要的金融監控組織。它們與其他金融監管機構和国際組織一起共同推动監管的全球合作。美國的金改法案也建議加強对跨國金融機構的監管,提高對能引發系統性風險的大型金融機構的监管標準,並且建議金融穩定委員會和各國监管部門按照G20倡議,通過建立和持續發展監管的聯席會議,加快改進全球金融機構跨境危機處置程序,並敦促各國監管部門改善信息共享制度安排。在實践上,歐美等國已經對一些大型跨境金融機構采取了監管团制度,由金融機構的母國作為監管的主導者,其他东道國監管機構共同监管的方式。

 上述各國及國際組織的改革措施對我們加強對金融消費者權益保護具有重要的啟示意義,盡管我國加強對金融消費者保護時,不能脫离具體國情和面臨問題的特殊性,但我們仍然可以從中汲取消費者保護的规則和經驗。例如設立獨立的金融消費者權益保護机構、加強對金融衍生品的監管以及監管的國際合作等做法。筆者在上述經驗基礎上,結合我國金融消費者所處環境的特殊性,就如何加强對我國金融消費者权益保護問題提出幾點建议。

  三、全球化背景下加強對我國金融消費者權益保護的几點建議

  (一)由健全企業征信系統著手,優化我國的金融生態环境

  國內金融业的發展主要以銀行為主導,且銀行业的集中程度較高。我國的征信系統傾向以公共征信系統建設為主,私營征信機構少且規模較小。因此,對金融機構信用信息的提供難以依靠私營征信機構的信用評级提供。可考慮由人民銀行、銀監會、證監會、消費者協會牵頭建立一個專門針對金融机構信用的信息數據庫。对金融機構的信用信息進行采集主要側重於是否采用相應措施加強對金融消費者的保護,采信範圍應該至少包括:一是在境內經營的金融機構(包括跨國金融機構在中國设立的分支機構)過往銷售產品的情況,包括金融機構銷售環节的市場行為是否符合監管要求,金融機構是否有按照監管機構要求加強售前階段、销售過程中及售後的信息披露。關於產品的說明要求簡潔、易懂,要說明在市場雙向波動的情况下可能的損益。同時在銷售產品价格出現大幅波動時可能出現的損益、產品條款的變更等情況是否提前通知投資者,盡到告知義務。二是境內经營金融機構對消費者投诉的信息披露及處理方式。金融機構是否按照監管机構要求對消費者投訴信息及投訴處理進展進行及時的披露,並且對於金融機構對消費者投訴的處理,比如修正錯誤,加強说明以及及時賠償,等等。建立一個金融消費者投訴數據庫,为今後監管規則的制定、改革提供參考。三是境內經營金融機构是否曾經出現過對消費者的欺詐案件及其監管機構和法院對其的处罰與判決以及最終赔償情況。四是境內經營金融機構是否對消費者進行必要的教育。這個數據库要較全面地反映金融機構在信息披露方面是否尽職,業務操作是否規範、對消費者教育是否到位等信用信息,從而可以疏通我國金融消費者獲取提供服務金融機構的信用信息,降低金融消費者與金融機構之間的信息不對稱。

  (二)對金融消費者保護進行专門立法,成立金融消費者保護機构

  盡管金融消費者的提法已比較普遍,但是在我國參與金融活動的個人消費者地位尚未得到法律確認,金融消费者還不是一個法律概念,並无法定內涵,範圍也不明确,甚至對於如何定義金融消費者,对哪些行為屬於金融消費行为的問題上,甚至連監管機構的態度也不明確,並沒有形成統一的意見。一部分學者认為購買金融產品和服務是投資者,他們追求更高的收益因而承担更高的風險,因此,應該遵循買者負責、風險自負的原則,政府無需采用傾斜的保護政策。这種簡單地以風險承担、獲利與否來界定金融消費與投资顯然已落後於金融實踐的發展。隨著金融市場的不斷發展,個人財富的不斷積累,消費需求已經由衣食住行的基本生存消費需求擴展到金融消費需求,金融需求是更高級別的、長久、間接性自然消費需求的體現,這是個人為了在未來獲得可能但不確定的收益而放弃現在的消費,並將其轉換为資產的過程,他們的投資決策的最终目的在於消費,這點與儲蓄決策實际相同。他們的投資需求具備金融消費的基本要素,並且由於他們在知識水平、信息收集與處理能力、交涉能力、經濟承受能力等各方面與金融機构之間存在巨大差距,他們不可能左右和操縱行情的發展,甚至無法把握自己投資的安全性與收益性。他們弱勢地位導致的利益失衡符合消費者保護的基本原理,他們都應該被視為“金融消费者”。因此,應該在法律上明確界定金融消費者,對金融消費者保護進行专門立法,明確金融消費者保護的基本目標和原則,界定提供金融商品和服務的金融機構種類以及金融商品和服务的具體範圍,明確金融消費糾纷的範圍和解決機制,以及金融監管部門在金融消費者保護中的職責等。

  考慮到金融消費者在信息辨別和理解方面的弱势地位,我們可以借鑒國外经驗,成立專門的金融消費者保護機構,代表金融消費者享有對金融機構的產品和服務進行監督的權利,以確保金融消费者享有安全權、知情權、選擇權、公平交易权、損害賠償權、受教育權等權利。例如,金融消費者保護機構可以利用投訴數據庫对金融機構是否有效保護金融消費者利益進行評價,並且提供給金融消費者。同時,加強對金融消費者金融知識的教育。在當前日益復雜的金融市場上,金融教育是帮助消費者為本人及其家庭做出更好的決定的關鍵。讓消費者接受良好的教育就是最佳的消費者保護方式。我們可以借鉴國外經驗,由金融消費者保護機構開展“金融知识進社區”、“農村金融教育培訓”等多種形式的活動,加强消費者金融知識教育。此外,像央行、銀監會、證監會、保監会等金融監管機構也可以通過其官方網站建立消費者金融教育專欄並及時更新材料内容。從長遠看,消费者金融知識教育應該納入到公民基础教育範疇。

  (三)重視對金融衍生工具的監管,加強監管的國際合作

  金融創新,尤其是創新的金融衍生品交易促進了國際金融关系的多樣性和復雜性,這在客觀上要求我國國內金融監管體制對國際金融市場的全球化趨勢作出回應,積極參與國際合作,加強對國內金融机構和跨國金融機構的监管。

  首先,我國應逐步將國際通行的監管標準引入國內法中,加強對境內金融機構的監管,为金融消費者創造公平的交易平台。如在損害賠償權方面,應改變《銀行卡支付業務管理辦法》對於“借記卡遗失或被盜”的持卡人適用“無过錯歸責原則”的現狀,即由持卡人承擔掛失手續辦妥前的全部責任的規定,而應確立新的適當限制持卡人責任限額的規則。在包括住房按揭等大額消費领域或以電子商務、上門推銷等特殊推銷方式締結合同中引入合同撤銷權,允许消費者通過行使撤銷權解除合同,因為在金融消費中,購买金融商品或者接受金融服务通常關系到個人的生存发展等重大問題,然而由於各種勸诱型或欺詐型的廣告以及金融服務的專業性,金融消費者有時往往不能有效理解金融條款和識別金融風險,引入合同撤銷權,不僅有利於解決由此引發的消費合同沖突,也有利於引導金融機構自觉建立行業自律意識。

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  其次,還應盡快制定對金融衍生工具和結構性產品監管的法律法規以及跨境金融機構監管的法律法規,加强對跨境金融機構信息披露的監管,增加信息透明度,減少其與我國金融消費者之間的信息不對稱。

  再次,還要積极融入全球性監管體系的建設,加強對跨境金融監管合作。例如,加強與跨境金融机構的母國合作,與其监管機構進行信息交流與合作,采用監管團制度對跨國金融機構進行全面監管;又例如,與各國監管機構合作,建立共同應對危机的聯合應急機制,及时披露風險信息,對重大事件及时溝通並予以解決;再例如,加強與G20成員國的合作,建立有效的對話機制,积極參與國際組織全球化監管改革和標準制定,增加中國的話語權;等等。

  註釋:

  {1}KODA是一項跟股票掛鉤的風险極高的復雜金融衍生品,翻譯成中文就是“累計期權合約”,其特點是收益有限,風險無限。在國際上,打折股票被稱為“金融鴉片”;而在香港,Accumulato則被形象地解讀為“I Kill you later(我遲早會殺了你)”。

  {2}指在對企業、債券發行者、金融機構等市場參與的主體的信用記錄、財務状況等諸因素進行分析研究的基礎上,對其信用能力和信用能力遷移所作的綜合評價。

  {3}2001年12月1日實施的英國《金融服務和市場法案》的規定。

  

參考文獻

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