關於地方政府債務風險問題防範的探索

論文類別:證券金融論文 > 債務市場論文
論文作者: 李新輝
上傳時間:2011/12/26 11:02:00

  摘要:近年來我國地方政府債務呈現上升、積累和擴大的趨勢,龐大的地方政府債務已成為影响經濟社會穩定和發展的重要因素,財政支出增加,財政債務風險陡然增加,這種現實引起社會各方關註和高度重視,本文就防範地方政府性債務進行分析。
  關鍵詞:政府債務;主体;償還機制
  
  地方政府债務是指地方政府作为債務人,由於過去的交易或事項而引起的將會導致經濟資源外流的政府現有責任。政府性債務關系到政府信譽,影響到地方投資發展的軟環境,如何有效防範和化解政府性債務帶來的財政風险,達到既促進經濟社會可持續發展,有確保財政經濟平穩運行,是實行政府性債務科學管理的更本目的。
  
  一、要增強風险意識,根據政府財力適度舉債
  
  政府及相關部門、單位要樹立一定的風險意識和憂患意識,始終對政府性債務風险的危害性和防範政府性債務风險的重要性保持清醒的認識。要充分認識到政府举債必須與地方經濟發展和可用財力增量情況相適應,根據地方經濟社會发展狀況、財政收支形勢和現有政府性債務規模,科學合理制定政府舉債的中長期規劃。在保證償債負擔均衡的情況下,規劃未来的債務期限和結構,對於不同的政府性債務的風險程度,做出合理的未來債務資金的使用方向,然後采取與之相适應的舉債限制措施,防止重借輕還和只追求貸款數量、忽視項目质量的傾向,用以保障債務資金的使用效果和償還能力。
  
  二、理順管理體制,明確主體嚴格審批制度
  
  各級政府要切實加強政府性債務的歸口管理,進一步明確財政部門在政府性債務管理中的主體地位,嚴禁政府各部門、單位直接舉債或間接承担償債責任,盡快扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面。作為政府性債務的主管機關,財政部門要承擔起对區域內政府性債務進行統一監督管理的責任,充分發揮職能作用,按照公共財政的要求,嚴格界定舉債的範圍,各級政府要成立政府性債務審批管理領導小組,要負責對本級政府的舉借債務進行嚴格审批並密切監督政府性債務的使用的償還情況。財政部门要做到整合融資平臺,盤活國有資產,集中管理,避免各部门、單位直接舉債或間接承擔償債責任,導致政府性債務的風險程度加深。嚴格基本建設程序,規範投資管理行為,尤其要杜絕將政府性債務資金投向經营性和競爭性領域,實現對財政投资項目資金運用和財務活動的有效監管。要以防範和化解財政風險为重點,從落實償債資金入手,結合预算編制改革,逐步把政府性債務納入預算管理,建立起一套科學有效的政府性债務管理機制,以預算約束舉債和偿債能力,實現財政的可持續發展。
  
  三、落實債務責任,完善政府債务管理制度
  
  要建立政府性管理辦法,用制度明確政府举債的範圍、原則、程序、條件等,建立完善責、權、利相結合的借、用、還相統一的政府性債務管理機制,切實優化並落實偿債方案,在確定舉債計劃的同时,必須一並制定償債計劃,明確償债的資金來源。對以收費等經營性收入作為償債來源的,要對預期的收入進行認真的測算評估,確保償債資金來源可靠,避免收入計劃落空,影響債務償還。現實中不少举債單位為了舉債計劃容易通過,借到更多的錢,往往高估举借項目的收入,與項目投入營运後的實際收入差距很大,造成偿債困難,這種情況必須改變;對需要財政安排資金作為償債資金來源的,在制定償債計劃時必須經財政部門審核同意和政府批準,財政部門要按照偿債計劃把償債資金列入預算并及時撥付;對以土地出讓收入作為償債資金來源的,土地的開發利用和出让必須符合國家法律法规和有關規劃,並充分考慮土地報批、出讓價格、政策變化等不確定因素。对由於不同原因造成償債资金來源變化的,必須及時調整偿債方案,重新落實償債資金來源,确保償債方案穩妥、可靠。並且要加強政府間轉貸資金管理,註重还貸能力。為數不少的地方政府為取得所謂的政績,不顧地方的實際需要,不顧項目的效益,不顧本級財政的償債能力,想盡辦法爭取國債轉貸資金和農业開發轉貸資金。這部分項目转貸資金,借時容易還時難,上級財政只好采取扣款的方式回收資金,導致借債的地方政府财政運行困難,或是擠占其他的公共支出形成债務種類的轉換,或是向上級财政借新債還舊債。因此,對政府間转貸資金必須加強管理。轉貼于 免費論文下載中心 http://www.hi138.com
  
  四、明確償債主体,建立地方政府債务償還機制
  
  債務的償還,是地方政府債務管理工作中的一个重要環節,首先建立和完善償債機制,明確償債責任,要按照“谁借款、誰還款、誰擔保、谁負責”的原則,明確責任,在舉債时就確定償債責任主體,由責任主體承擔債務償還任務,要進一步完善責任制,采取約束性措施,加大督查力度,強化償債主體的償債責任。償債責任主體單位要組織落實償債資金,及時按合同支付本息;對於由于某種原因償債計劃確定的償债資金不能落實、償還出現困難的,應千方百計籌措其他資金,彌補償債資金的不足,並主動做好與债權單位的溝通,確保及時足額償還到期的政府性債務。再建立償債基金,這是確保政府信譽和財政可持续發展的必要措施。從理论上講,儲備的償債基金與其他正常支出一樣,也是一種財政支出,當未定的或有債務轉化为直接債務時,較大規模的償债基金儲備可以減少地方財政短期內所面臨的支付壓力。對於那些自身有部分償債能力的债務項目,各級地方政府應对其經營情況和財務收支进行監控,要求其制定出償債计劃,並監督執行。
  
  五、拓寬財源渠道,增强政府償債能力
  
  政府應牢固樹立綜合財政理念,在切實加強政府財政資金管理的同時,統籌安排其他政府可利用資源以擴大政府宏觀調控能力,達到综合平衡的目的。徹底打破地方部门既得利益的障礙,把以部門所有制為基礎的個別決策轉變為以市場为基礎的公共決策,提高政府決策的公開性和透明性,改善政府資源配置的效率。对競爭性項目,財政今後不應再對其進行擔保;而對於確需財政擔保的项目,為了減輕擔保風險,地方政府可根據項目的性質和特点,建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保等一系列行之有效的担保制度。今後隨著我国地方政府債務融資渠道的多樣化和規範化,地方政府應不斷縮小债務的擔保規模和擔保範圍,而應盡量通過其他方式如財政補貼、财政貼息、參股、控股等方式實現融資目的。提高地方政府資信水平,建立完善的地方政府債務償還機制。償债基金具有償付、減債、调節增殖和擔保等優勢,為了合理調整債務規模、加強地方财政的後備資金,地方政府应建立和規範對償債基金的提取、存儲、管理和運用等相關制度。地方政府償債基金的資金來源主要應包括,地方政府的年度預算安排,財政結余調劑、債務項目效益提成等。在充分保證偿債基金建立、運轉长期性、穩定性的前提條件下,償債基金務必專項用於各種地方政府債務的償還。
  
  六、創新籌資機制,拓寬融资渠道
  
  面對城市基礎設施建設帶來的機遇和挑戰,應按照建立社會主義經濟體制的要求,以市場為導向,引入市場競爭體制,本著“適度超前,帶動城市空間的擴展,促進城市經濟发展”的原則,堅持突出以樞纽型、功能型的交通和信息環境設施建設為重點。以交通和信息現代化帶動整個城市基礎设施的現代化。可采取以下對策:
  1、加强法制化建設,制定城市可持續性基礎設施發展戰略及規劃。應完善城市基礎設施的法制法规,強化地方政府的管理職能,成立專門的機構對城市基礎設施建設進行合理布局和統一協調。
  2、深化改革,建立和完善基礎設施建設運營市場體系。改革現行的政府高度集中壟斷的管理體制,進一步打破行業垄斷、引入競爭機制,鼓勵不同經濟成分、不同行業的企業和資金,特別是外资企業進入基礎設施建設、運營领域。
  3、创新籌資機制、拓寬資金渠道。各級政府應緊緊抓住應對金融危机加大基礎設施投資的新機遇,加快體制創新和机制創新基礎設施建設項目應按照國際慣例運作,通過国內外市場籌措建設資金。
  4、擴大使用者在項目建設及管理中的參與程度,形成良好的激勵機制。
  5、以技術進步推動城市基礎設施發展。政府在籌集資金加快城市基礎設施建設的同時,還應充分發揮後發优勢,大力引進和開發新技術,通過技術創新實現基礎设施的跨越式發展,縮短建设時間節約開發成本,提高管理管理成效,最大限度的提高投入产出效率。 免費論文下載中心 http://www.hi138.com

  

參考文獻


  [1]馬麗娜,《防范與化解地方政府債務风險的思考》,《大众商務》,2009年第9期;
  [2]李妍、張誌宏,《对我國地方政府發行公債問題的思考》,《經济問題探索》,2010年第04期。

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