關於民主黨派民主監督的現狀\問題及改進方向

論文類別:政治論文 > 民主制度論文
論文標簽:民主監督論文
論文作者: 何偉民
上傳時間:2012/1/19 9:43:00

   民主黨派是指在中國大陸範圍内,除執政黨中國共產黨以外的八個參政黨的統稱。包括中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中国民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟。“長期共存、互相監督、肝膽相照、荣辱與共”是中國共產黨和各民主黨派政治合作的基本原則,“互相監督”是中國共產黨貫徹馬克思主義關於國家一切權力屬於人民,權力必須始終用來为國家和人民謀利益的基本思想的具體體現。這種以權力制约權力和權力監督權力為目的的黨際監督模式,能夠有效地將國家公共權力的授予、行使、運行結果和責任承擔等環節,始終處於人民監督之中。中國共產黨與民主黨派的互相監督,是我國多黨合作的重要內容。這種監督是在堅持四項基本原則的基礎上通过提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。由於共產黨處於領導和執政地位,互相監督主要是民主黨派監督共產黨。本文在把握民主黨派監督性質和現狀的前提下,通過分析民主党派監督存在的問題及其原因,進一步探討增強民主党派民主監督作用的前進方向。
  一、民主黨派民主監督的内容、形式和現狀
  根據我國的憲法法律規定,民主黨派民主監督的內容主要包括以下幾個方面:(1)國家憲法和法律法规的實施情況;(2)中國共產黨和政府重要方针政策的制定和貫徹執行情況;(3)中共黨委依法执政及黨員領導幹部履行職責、為政清廉等方面的情況。
  民主黨派民主監督的形式主要有:(1)在政治協商中提出意見;(2)在深入調查研究的基础上,向中共黨委及其職能部門提出書面意見;(3)參加人大及其常委會和各專門委員會组織有關問題的調查研究,提出意見;(4)在政協大會發言和提出提案、在視察調研中提出意見或以其他形式提出批評和建議;(5)參加有關方面組織的重大问題調查和專項考察等活动;(6)擔任司法機關和政府部门的特約人員,參加有關執法檢查和執法監督工作等。
  經过六十多年的發展,我國的多黨合作與政治協商制度日益完善,民主黨派的民主監督作用也進一步增强。特別是2005年5月《中共中央關於進一步加强中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》发布以來,民主黨派民主監督的条件日益完善,效果也越來越好。筆者將現階段民主黨派民主監督的現狀概括為以下幾个方面:
  1.民主監督的范圍不斷擴大。
  1989年中共中央第14號文件即《中共中央關于堅持完善中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度的意見》规定要聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、无黨派人士擔任特約監察員、檢查員、審計員和教育督導員,這四類特約人員當时被稱為“四大員”,以後又增加了陪審員,擴展到“五大員”。根據文件精神,中共各級地方党委及時在民主黨派和無黨派人士中聘請“五大員”,同時,順應民主政治建設的需要,結合當地實際,穩妥有序地擴大特約人員聘任範圍,例如,各地糾風辦相繼聘請行風監督員,各級人民檢察院相繼聘請人民监督員。與此同時,政府各部門為推進本部門的行風建設,紛纷聘任部門行風監督員,其中也吸納了不少民主党派和無黨派人士,從而進一步拓展了民主監督的範圍。05(5)號文件頒布以後,中共各级黨委又相繼出臺了具體的實施意見,對民主監督的內容、方法、制度、程序等作了更加細化、更具可操作性的規定,為民主監督的範圍延伸提供了政策保障。
  2.民主監督的可行性更強。
  民主黨派要履行監督職能,首先要對相關政策有充分的了解,不了解中共及政府的相關政策,可能導致民主黨派在監督過程中的無的放矢;其次要對社情民意有充分的把握,不了解社會實情,不了解群眾關註點,否則将難以真正監督;再次要有畅通的監督渠道,否則會無處着力,監督也就失去了意義。应該說,當前各民主黨派已經較充分地具備了履行監督职能的條件。在政策認知方面,民主黨派參與了一些重大政策措施的協商討論,這在某種程度上还優先於政府有關部门,這樣,就為各民主黨派履行監督職能提供了政策依據;在社情民意方面,目前政府部門已全面推行政务公開,行政運行的透明度很大,同時,对於重大改革措施和重大監督項目,各民主黨派可通過人大、政協和統戰組織的各類视察、考察活動,了解進展情況和存在問題,實行即時監督。對於民主黨派成員的監督意見,各級黨委、政府也予以特別重視。
  3.民主監督的途径有序拓展。
  除了特約人員履行对口監督職能之外,民主黨派履行監督職能的渠道有了較大拓展,概括起來,主要有以下几種監督途徑:一是通過民主協商會、談心交心會、座谈會,直接向中共黨委、政府及有關部門提意見,比如,每年年初,許多地方的中共黨委都要和民主黨派、工商聯負责人舉行談心交心會,征求對黨委工作的意見,並對民主黨派、工商聯負責人提出的意見當面進行答復,體現了中共組織接受監督的誠意;第二,民主黨派成員、无黨派人士中的人大代表通过各級人大履行監督職能,地方各級人大每年都要組織多次專項執法检查活動,並確保民主黨派成員、無黨派人士在檢查人員中占有較高比例;第三,民主黨派成員中的政协委員通過政協行使監督職能,政协吸納民主黨派政協委员參與民主評議、政務咨詢、參觀視察等活動,為民主黨派成員行使民主監督職能提供了有效平臺;第四,民主黨派成員通過撰寫、報送社情民意,行使監督職能。此外,民主黨派還可以通過組織名義,就有關問题直接向中共黨委、政府提出意見和建議。
  4.民主監督的效率大幅度提高。
  我國各級黨委和政府在推進民主監督方面一直堅持求真務實,不搞形式主义,不做表面文章。為增強民主監督的效果,近年來,各地在民主監督的形式方面出現了以下三方面的變化,一是從背靠背到面對面,如糾風辦在組織行風監督員開展明查暗訪以後,專門召集行風建設重點部門負責人召開會議,直接聽取行風監督員的意見,事先不定調子,不統口径,這樣,對有關部門的觸動比较大;二是從封閉反饋到開放運行,政協吸納公民代表參加资政會、旁聽政協全會開幕式,改變了原有在相對封閉狀態下由政協委員提意見的模式,增強了民主監督的開放性和透明度;三是從旁敲側擊到直接參与。民主黨派通過政協工作平臺,運用專項工作評議會、部門行風評議會等途徑,對政府相關工作直接提出批評或建議,减少了民主監督的中間環節,提高了監督效率。
  二、民主黨派民主監督存在的问題及其原因
  民主監督是民主黨派的一項主要職能,在某種角度来說,民主監督的意義和重要性甚至要超過參政議政。在建國初期,民主黨派的重要性,主要體現在民主监督方面。而參政議政職能則是民主党派職能延伸和作用增強的體现。但在現實當中,參政議政似乎成为了民主黨派的主要職能,这不能不說是一種誤解。從現階段民主黨派發揮職能作用的效果來看,其民主監督的作用發揮情況并不理想,甚至有流於形式的危險。我們不得不承認,民主監督已經成为民主黨派履行職能的短板。在現實中,民主黨派在履行民主監督職能過程中存在的問題及其原因主要反映在以下幾個方面。
  1.民主監督的環境、氛圍不夠好。
  在現實政治生活當中主要表現在以下幾個方面:第一,一些黨政領導,特別是有些基層幹部,覺得权力一旦受監督就是對其不信任,监督成了對人“不信任”的代名詞,權力不被監督反而是習以為常;第二,一些領導幹部虽然口頭上重視民主監督,但實際上認為民主監督可有可无,只是說起來重要,做起來次要,忙起來不要,他們也召開各種民主協商會議,听取民主黨派的意見,但是听是一回事,做又是一回事,行動上我行我素;第三,關鍵是民主監督机制不健全,特別是机制外部性條件不充分,致使這種好的制度設計難於在現实政治生活中有效發揮作用。

 2.民主黨派自身存在許多問題。
  相對於民主監督的重要作用,民主黨派自身也存在著這样或那樣的問題,主要表現為:第一,自身定位不准,導致監督意識不夠強。各民主黨派更多地把自己的存在意義理解為是中國共產黨可靠的同盟軍和政治合作者,因而把精力更多地放到參政議政上,而對自身存在價值重要體現的另一職能即民主監督,却因實踐的困難而自覺不自覺地弱化了;第二,民主黨派在監督上,思想有顧忌,歷史上多次大規模的政治運動曾使民主黨派為此付出了慘重的代價,從安全角度考慮,民主黨派成員也不願意去關註民主監督工作;第三,當前部分民主黨派組織,仍有相當部分的基层組織處於較弱甚至渙散状態,組織活動內容單調,缺少經费,造成凝聚力弱化,一些成員遊離於組织之外,黨派組織的大部分活動僅集中在少部分成員身上。組织內部目前也日益出現了官僚化的趨势,部分民主黨派領導班子不“民主”,搞一言堂。如果民主黨派自身都存在組織不力、不民主,那監督執政黨及其政府顯然心不在焉,也力不從心。
  3.民主監督的機制不健全。
  制度就是穩定的和周期性發生的行为模式。政黨監督能否發生實效,關鍵看有沒有一個規範監督行為並落到實處的程序和機制。由于目前的監督體制主要是被監督者设計的,在制度上,更多強調的是被監督者的自覺性和監督者的積極主動性,而這樣的制度缺乏剛性的約束,因此存在著不確定性和可伸縮性。這方面的問題主要表現在如下幾個方面:第一,獲取的監督信息與監督所要的信息不對稱。中共一些组織或政府通過協商式民主座談會來征詢意見,往往是把已經制定好了的方針政策在即將準备頒布前再來座談協商,民主黨派往往無法參與到決策過程中,知道該政策的時間又短,來不及充分研究,無處着力,使得民主監督在不少地方流於形式。第二,民主監督剛性不足。各民主黨派在政協大會上通過發言提案、反映社情民意等方式履行監督職能,但缺乏制度約束,而且監督不容易得到反饋;既使有,也多是徒有形式。第三,缺乏與權力監督和社會監督的橫向合作,導致民主黨派民主監督缺乏民意支撐和制約力。

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  4、民主監督的内容有失偏頗。
  從內容上看,民主監督是政治監督,應該主要就國家憲法、法律、法規的實施,重大方針政策的貫徹執行,國家機關及其領導人的工作进行監督。但當前的民主監督卻有陷入事務監督的趨勢,监督一般問題多、重大問題少。从效果上看,很多時候往往是提了建議,走了程序,但是卻沒有理想的效果。在實際操作層面中,許多黨政領導可以按協商的內容行事,也可不按協商的內容行事,完全沒有制度的剛性約束力。
  三、進一步增強民主党派民主監督作用的途徑
  盡管現实生活中民主監督發揮作用的情況還不盡人意,民主監督的效果還遠未達到制度設計的本意,但民主監督絕不是可有可無的。而且,針對民主監督實踐存在的種种問題,從發展多黨合作事业的大局出發,必須加大理論研究和實踐探索的力度,以进一步放大民主監督在推進中國民主進程中的積極作用。民主黨派要增強民主监督的功能,擴大民主監督的效應,應該從以下幾個路徑對民主監督加以改進。
  1.給予民主黨派民主監督合理的定位。
  第一,首先應該表現為对黨委部門的監督。民主監督是基於多黨合作的十六字方針而確定的民主党派的一項主要職能,“長期共存,互相監督”是執政黨和参政黨的一種常態關系,并且主要表現為參政黨對執政黨的監督。第二,需要從法律和制度層面對其進行明確和規范。要切實加強民主監督的制度建设,克服民主監督的隨意性和表面性。第三,要成为民主黨派各級組織的一種主動的、自覺的行為。從目前民主監督的運行特點來看,民主监督在很多情況下表現为一種邀請式的監督,民主黨派多是被動地參與,參與監督的對象也往往局限於黨派領導。要改變這一情況,關鍵是要使民主監督成為民主黨派各級組織的一種主动的、自覺地行為。民主黨派應該象抓參政議政那樣抓民主監督,對涉及地方經濟社会發展的重大問題和人民群眾關心的热點難點問題,要主動督促黨委政府引起重視,著力解決,並對解決的具體過程進行監督。第四,應該對被监督部門具有足夠的威懾力。民主监督被定性為非強制性監督和非權力型監督,這給民主監督帶來了自身難以克服的先天不足,民主監督的效果如何,最终要取決於被監督者的認识和態度,被監督者如果對監督行為存在抵触情緒或不認可監督意見,他完全可以對黨派的監督行為和監督意見置之不理。這一方面挫傷了民主黨派履行民主監督職能的積極性,另一方面也破壞了民主監督應有的社會功能。第五,需要提高組織化程度。要加強民主監督工作,必须著力提高民主監督的組织化程度。目前,民主黨派各級組織均未建立民主監督專門組織,這種機構設置與把民主監督作為民主黨派主要職能的政治要求是不相稱的,提高民主監督的組织化程度,有必要建立民主监督的專門機構,中央一級組织在這方面理應率先进行探索。同時,民主黨派要注重運用組織力量,做好民主監督的計劃安排、工作動員、人員調集、業務培訓、信息反應等工作,加強對民主監督的理論研究和實踐應用,抓好民主監督的隊伍管理和隊伍建設,從而在组織上確保民主監督職能的得有效履行和正常發揮。
  2.著力提高民主党派自身民主監督能力。
  (1)加強對特約監督人員的培養和管理。特約監督員是履行民主監督職能的重要人力資源。要把這部分人的監督作用發揮出来,一是要拓寬聘任特約人員的領域,除了向各政府部門拓寬外,也要向黨委部門延伸,中共党委也要聘任特約監督員;二要制定《特約監督工作條例》或《特約監督人員管理辦法》,對监督人員的權、責進行規範,建立責任制;三要明確合適的管理部門。可在中共統战部設立一個各黨派聯席的特約監督員工作指導委員會,进行統一管理,從而在特約人員監督工作中體現出黨派组織的作用。
  (2)加強对黨外幹部的培養和選拔。黨外干部是直接參加國家政权,置身具體管理事務之中,与中共幹部有最直接的了解和交流,對黨委部門各項工作“知情”較多較實較深,必须註重開發黨外幹部這個監督資源,讓他們在履行“參加政權”職能的同時,也履行好“互相監督”的職能。一要加大黨外幹部的選拔任用力度,增加黨外幹部數量,提高黨外幹部层次,把更多優秀的民主黨派人士充實到政府部門擔任主要負責人,保證他們有能力監督;二要建立對黨外幹部履行民主監督職能的考核機制,可以在黨外幹部的考核評价體系中,加入“履行民主監督職能情況”一項,並規定如果这一項空缺的話,不得考核合格,以此督促黨外幹部開展民主監督工作;三要建立起對党外幹部開展民主監督的保護機制,保證他們有條件、有勇氣監督,如重大問題的監督可通過民主党派組織向被監督部門的上级部門進行反映。
  3.實现民主黨派民主監督重心的转移。

   (1)重視立法監督。按照《中華人民共和國立法法》第三十四條規定,在法律草案審查中,應當廣泛听取各方面意見,聽取意見可以采取座談會、论證會、聽證會等多種形式;常委會工作機構应將法律草案發送有关機關、組織和專家征求意見。立法前的聽證會現在已漸成氣候,影響力也越來越大。建議在立法程序中加入聽取民主黨派組织意見的內容,並作為一個必要環節。可以在立法聽證會上設立專屬於民主黨派的議席,由各民主黨派委派代表開展立法監督工作,在聽证會上表達民主黨派的組織意見。
  (2)强化決策監督。在中國共產黨不斷強调建立科學民主決策機制的今天,加強民主黨派對黨委和政府的決策監督應該是監督重心轉移的重中之重。关鍵一點是要把民主黨派組織意見”作為必要環節納入決策程序中。具體可有兩種形式:一是决策前提供“不可行性”研究意见;二是決策後提供執行情況的評估意見。
  4.強化民主黨派民主監督的程序保障。
  (1)制定《民主黨派監督條例》或《民主黨派監督辦法》。该《條例》或《辦法》應成為民主監督具體工作的主要參照工具:一要明確民主黨派民主監督的性質、對象、範圍、內容、形式、方法;二要明確民主黨派民主監督的職责和權利;三要明確各級黨委和政府接受監督和對監督作出反饋的責任。
  (2)分項制定各種民主監督形式的运行程序。程序明確是制度落实的保障。建議根據主要監督形式和重點監督內容,制定如《重大決策監督辦法》、《特約監督員工作辦法》、《民主監督考核辦法》等。
  (3)黨委和政府要相配套地制定有關工作制度。民主黨派監督成效與中共的重視程度和接受程度有密切關系,所以中共黨委和政府制定與民主黨派民主監督工作制度相銜接的配套制度和措施,是完善民主監督機制一個必要的環節。建議中共制定《關於做好党際互相監督工作的實施意見》,對各級黨委和政府部門如何接受監督,如何為民主黨派監督提供條件,如何對民主監督作出反饋等作出職责和程序上的規定,並將接受監督情況作為部門和領導考核的一個重要內容。
  5.完善民主黨派民主監督的組織機構。
  目前实施監督的機構和部門這個環節還有欠缺,建立專門的民主監督工作部門或機構,成為當務之急。政協提案工作和民主黨派参政議政工作的加強,都是與設立提案委和參政議政委員會分不開的。可在各民主黨派內部分別成立民主监督工作委員會,或建立一個全国和省級的各民主黨派民主監督聯席機構,統一領導各黨派的民主監督工作,协調全國和全省的總監督。
  總之,民主黨派的民主监督作為一種政治監督,只有執政黨重視,才有順暢運作的保障;需要政府支持,才能使監督落到實處;與各種監督方式相结合,才能取得事半功倍的效果,只有經過多方面的努力,才能使監督具有生命力。只要民主党派充分發揮自身優勢,切實立足以民為本,從群眾中吸取力量,敢為和善為,一定能夠不斷提高民主黨派民主監督的實效。

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