關於臺灣兩項“中央選舉”合並的政治學思考

論文類別:政治論文 > 臺灣問題論文
論文標簽:政治教育論文
論文作者: 徐家勇
上傳時間:2011/11/3 10:17:00

  隨著2012年臺湾“大選”的臨近,關于“總統”與“立法委員”是否合並選舉的問題熱炒起來,藍绿陣營你來我往,互相指責在是否合並選舉上算計政黨選舉利益。“總統”和“立委”任期同為4年,依臺灣現行“法律”,下一屆“立委”自2012年2月1日就任,而下一任“總統”自2012年5月20日就任,兩者相差三個月二十天的時間。因為兩者相差的時間並不長,所以從上屆2007年就开始出現了關於兩者是否合並选舉的爭論。臺灣“中選會”2011年4月19日决定在不修改“法律”和制度的情況下從技術上辦理合並選举。但合並選舉爭議所涉及的問題并沒有隨之解決。筆者試圖從制度、选舉文化和藍綠選情的角度,分析合並選举的影響以及未來穩定臺灣選舉制度需要努力的方向。
  
  一、合並选舉爭論的由來
  
  2005年臺灣“任务型國民大會”進行“中華民國憲法”“行憲”以來的第七次“修憲”,主要內容包括:“立委”席次由225席減為113席;
  “立委”任期由3年改為4年;“立委”選舉制度改为“單一選區兩票制”;廢除“國民大會”,改由“公民復決”“修憲案”;對臺灣地區領導人的“彈劾”改由“司法院大法官”審理。因此,從2008年2月1日開始第七屆“立法委員”任期規定為4年。臺湾“總統”就職日期被定於5月20日是從蔣介石就任“中華民國行憲第一屆總統”日期算起,即1948年5月20日,因為任期是6年一任,至1996年5月20日正好是經歷八屆“總統”任期。而1992年臺湾的第二次“修憲”規定臺灣地区領導人由臺灣地區全体選民選舉產生,任期4年,從1996年5月20日第九屆開始至2008年5月20日正好是第十二屆就職日。
  自從臺灣政治转型以來,特別是自从上世紀90年代的七次“修憲”,臺灣開放了所有層級的公职和民意代表選舉。“修憲”的結果造成臺灣年年有選舉的现象,頻繁的選舉不僅造成选舉成本的高漲,而且對於激化台灣社會的“國家認同”分歧、“統獨”爭議、“族群”對立,泛政治化社会的出現,政黨、政治人物只關心選舉而忽视行政執行效率等問題都起著推波助瀾的作用。因此,臺灣当局著手推動所謂的“七合一”選舉,規劃自2014年起,“直轄市长”、“直轄市議員”、县市長、縣市議員、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表與村裏長等七種地方選舉,將集中在同一年同一日选舉,可大幅減少選舉頻率與社会成本。
  雖然藍綠雙方都對於合並選舉能夠節約選舉成本有一致的認識,在技術操作上、
  “法律”執行上也并不存在不能合並選舉的問題,但是“總統”“立委”是否合並選舉關系重大,正因為沒有明確的“法律”規定,兩黨都會從是否有利於自身選舉勝利角度考慮決定是否合並選舉。例如在2007年民進黨執政時期没有合並選舉,而今天國民黨執政則決定合並選舉。從台灣現行的選務工作來说,是否合並選舉是“中央選舉委員會”的職責,“中選會”就“法律”規定是“行政院”的獨立機關,不受“行政院”和執政黨的意誌幹涉,但是一方面“中選會”委员包括“主委、副主委”產生是由“行政院長”提名,经“立法院”同意任命之,所以,“中選會”不可避免受到执政黨、“總統”的意誌的影響;另一方面,即便“中選会”不從政黨意誌而只从專業角度考慮,也是利弊難以取舍,合並選举可以減少選舉次數和成本,但是也產生所謂的較長時間的“憲政看守期”問题和難以改進選舉方式如推行不在籍投票制度的技術性問題。
  
  二、合並選舉存在的制度困境
  
  制度的設計必須盡最大可能預測到未來出現的狀況,減少制度修改的次數以維持穩定性。合並选舉存在深層次的制度問題,即目前的“雙首長制”使合並選舉存在不確定性。1997年“修憲”之後,“行政院長”直接由“總統”任命,無需“立法院”的同意,因此,“行政院長”並無任期保障,由“總統”決定去留,執行“總統”意志。但“立法院”增加“倒閣權”,具有“內閣制”特征,“立法院”雖沒有“行政院長”的同意權,但是“立法院”可以提出對“政府”的不信任案,一旦獲得全體“立法委員”半数通過,“內閣”必須全體辭職,在此情況下,“總統”可以新任命“行政院長”,但是如果“总統”認為“立法院”不能配合政務的推動,可以選擇解散“立法院”的手段來扭转政局。如果不信任案沒有通過,則在1年內不得對同一“行政院長”再提不信任案。雖然“總统”擁有被動解散“立法院”的權力牽制住“立法院”,特別是朝小野大時在野黨不敢随意提出對“政府”的不信任案,但是從制度上、法律上還是臺湾政治的實際運作狀況來看,“總統”解散“立法院”現象都是可能出現的。例如在2006年的“倒扁”運動中,藍營發起的罷免陳水扁的程序在“立法院”未達到三分之二多數通過,但是如果藍營運用“倒閣權”則就可能出現陳水扁解散“立法院”情況出現。
  因此,除非把臺灣的政治體制變更為美國式的三權分立制,即“立法院”無權“倒阁”、“總統”無權解散“立法院”或者變更為“內阁制”,改變“總統”直选產生方式,否則合並選舉無法解决上述的制度性問題。由於臺灣地区領導人已經直選,“總統”也是掌握實權的角色,因此,成為“內閣制”機會不大,所以把臺灣的政治体制變更為美國式的三權分立制似乎是唯一的穩定制度解決辦法。
  但是把臺灣的“五權憲法”體制變更為美國“三權分立”式的體制有很大的難度。孫中山先生所設計的“五權憲法”制度是國民黨人必须捍衛的“憲政”制度的標誌,是國民黨政權的“法統”象征,多數國民黨人仍然認為孙中山先生結合中國歷史傳統和西方三權分立制度創造出來的“五权分立”制是“中華民國”的象征,是他們孜孜以求追求國家民主富強的根本政治制度,在他們的精神世界中“五權分Or'’制度尚不可動搖。1992年國民黨內出現的“總統”
  “直接選舉派”与“委任選舉派”紛爭不休,马英九執行國民黨中常會黨意,主張委任選舉,反對“總統”直選,事实上反映國民黨內部還是存在相當多人希望保留“國民大會”的設置,尤其是选舉“總統”的功能。後來,臺湾地區領導人民選後,“國民大會”才逐漸的淡出历史舞臺,最終被廢除走入歷史。
  退一步說,如果臺灣仍然保留“考試院”與“監察院”的設置,僅仅變革“立法院”、“行政院”和“總統”之間的關系設置,也存在制度的困境。如果效仿美國式的行政與立法部門的權力分立制度,那麽最明顯的特征是“國會”沒有“倒閣”權,“总統”沒有解散“國會”權,兩者分别由民眾選出,任期固定。雖可保障選舉時間的固定,但是造成的後果是“行政院長”的設置完全是多余,因為“行政院長”由“總統”直接任命,而“行政院”不需要向“立法院”负責,那麽“總統”和“行政院長”兩者權力高度重疊,嚴重造成“總統”有權無責,
  “行政院長”有责無權現象出現, 免費論文下载中心 http://www.hi138.com “行政院長”完全成為“總統”的政策执行長,那麽這是不負責任沒有民主制衡可言的制度。如果出現朝野的尖銳對立,政治僵局在制度上不容易解決,更进一步加劇臺灣社會的藍綠對立。如果把“總統”和“行政院長”合二为一,“總統”直接領導“內阁”,不但國民黨人無法接受,而且是否適合臺灣的政治傳統文化,是否能被臺灣民众所接受都很難說。
  
  三、合并選舉的政治文化背景
  
  制度沒有完美可言,所谓的“雙首長制”把“議會”和“總統”的選舉二者合並存在著制度的缺陷,因為它兼具“總统制”和“內閣制”的雙重特征。
  從政治文化的角度可以一定程度上解释為何臺灣會出現合並选舉的爭議。一是臺灣的民主還不成熟,地域狹小,選举的聯動性較高,是否合並選舉牵動著選情的變化。在臺灣,“立委”選舉是對民意代表的问政表現所作出的判斷,而“總統”选舉是對執政者的信心測验,兩者事實上並不能混為一談,尤其是兩者都是由選民直選產生的時候。台灣選舉存在的“捆綁拉擡效應”企圖讓在“立委”選舉中不想投票的選民跟隨“总統”選舉的步伐同時為选情加溫,但是在民主选舉中選民“用腳投票”本來就是一種表達方式,不投票也是一部分民意的反映。隨著民主的進步,寄希望於合並選舉拉擡投票率的效應會越來越低,選民的自主性會逐漸提高。
  二是臺灣的选舉文化,站臺助選,所謂的“天王”效應在世界上像臺灣這麽明顯也是很罕見的。美國的总統選舉和州長、議員選舉雖然同黨候選人也存在拉擡效應,但是美國民眾的思維基本上是自主独立的。美國中期選举的制度設計是對總統執政的期中考,存在“鐘擺效應”、“骨牌效應”,但是美國選民多數是從行政、立法相互制衡和對總統執政的滿意狀況角度考慮的。臺灣選舉文化中所謂的站臺輔選、骨牌效應、棄保效應、鐘擺效應、“母雞帶小雞”、“小雞拱母雞”、桩腳文化等,突顯政治轉型以後在中華傳統人情社會出現的“選舉怪相”。這些怪相部分混淆了民主選舉的真正意义。合並選舉可能會加劇這些怪相進一步滋長,尤其是在臺湾這樣狹小的空間裏進行密集的選舉。而臺灣社會出現这些選舉文化通常與地方派系、黑金政治、利益交換和賄選等负面形象相聯系。隨著民众素質的進一步提高,特别是單一選區制度的影響下,兩黨制逐漸成型,藍綠政策逐漸地模糊趨中,“選人不選黨”的思維正在逐步擴大。臺灣社會的合並選舉爭議正是源於上述的選舉文化背景,所以合並选舉也將會延緩進步選舉文化的形塑。
  
  四、合並選舉的藍綠选情分析
  
  一般認為藍綠選民的投票熱情和動機有所不同。臺灣“中研院院士”、政治學者胡佛曾說:臺灣的選舉,綠的在選“國家”,藍的在選“政府”,因而陷入“民主憲政”的困境。今天臺灣的綠營支持群眾認為,“臺獨”是道德的象征,不論民進黨執政好壞,是否貪腐,其投票和支持的力度都波動不大。而藍营選民則比較多地依據執政者的表現來判斷支持與否,具有很大的理性調整空間,一旦執政者表現不佳經常會选擇不投票或者投反對票來表達不滿。這樣的分析有一定的道理,但也不是一成不变的,對於貪腐、執政无能的厭惡心理不論藍綠都存在,只是程度不同。再者,臺灣社會還是存在相當一部分中間選民,他們更容易受到這些因素的影響。
  北部的藍營“立委”期望用合并選舉拉高投票率讓更多支持群眾出來投票;但是南部由於綠大於藍的政治格局,“立委”擔心合並選举拉高投票率激化政党對決,選民不是從地方服務的角度而是從政党色彩的角度判斷支持對象,從而對選情不利。这些判斷的理由是上次“立委”選舉和“總統”選舉的不同投票率以及藍綠所得席次與得票情況的分析。2008年1月12日第七屆“立委”選舉,其投票率是58.50%,傳統绿油油的南部22席,國民黨一口氣攻下11席過半席次,除了臺南縣市5席全軍皆墨外,雲嘉與高高屏5縣市都拿下佳績。而2008年3月22日“總統”選舉投票率是76.33%,盡管馬英九以58.45%的得票率赢得765萬張選票大贏謝長廷221萬張選票,但是在南臺灣僅僅在原臺南市和高雄市小贏對手,可見南臺灣在高投票率政黨對決的情況下,即使像馬英九在2008年時的狀況也難以取勝。2012年兩者合並選舉,
  “立委”和“总統”的投票率預估將達到75%左右,南部藍營“立委”則認為,多出來的百分之十幾的选票大多數是綠營的,所以不利於南部選情。何況馬英九在4年执政飽受批評情況下,合并選舉拉高投票率對南部“立委”選情更是雪上加霜。藍营北部的“立委”則認為,过去數次的“立委”補選藍營選民投票熱情不再,必須依靠合並選舉拉擡選情,期望提高投票率取得選舉的勝利。
  笔者認為臺灣的選舉存在着“平行線效應”,不管投票率的高低,選情的冷熱反映的是整個社會對朝野兩黨的總體判斷,縣市长選舉和“五都”選舉實質上是對執政者分階段的期中考;而“立委”選舉和“總統”選舉是一體的,是對執政者的“總體檢”,是對執政者是否繼續領導的抉擇,選情冷熱只是反映對執政者的滿意狀況。也就是說,如果执政者表現得差強人意或者不好,民眾表達不满可以選擇不投票也可以选擇投反對票,低投票率是因為不投票選民增加;在高投票率情況下,出來投票的選民也會投下反對票,两者選舉的結果大體上是一致的。所謂“含淚投票”現象在近期的臺灣選舉還會上演,但是隨著選民自主性的提高这樣的效應是在逐漸遞減的。
  2008年國民黨氣勢如虹,不論是“立委”選舉的較低投票率還是“總統”選舉的高投票率,都是藍營取得勝利。“立委”選舉時相對一些綠營選民沒有出來支持民進黨,而“總統”選舉时選民人數雖然大增,但是投票支持國民黨的仍占多數。而2012年在馬英九執政绩效差強人意的情況下,合並選舉虽增加了投票選民人數,但是投国民黨反對票的人數也會上升,所以合並選舉、投票率的提高對於最終的結果影響不大。如“五都”選舉雖然投票率高達71.71%,但是藍營的选票不但沒有增加而且還反輸民進黨40萬票。即使單純的“總統”選舉投票率也在75%以上,合并選舉並不能為馬英九帶來更多的选票,反而可能會陷入到地方選舉議题的糾葛和負面選舉爭議中,不利於選民單純從整體施政水平和未來方向角度思考選择。對於原本在“立委”選舉中没有投票而在“總統”选舉中出來投票的選民也不是地方選舉議題所能左右其選擇的,所以合並選舉對於“總統”選情影響比“立委”選舉還小,甚至還有負面的影響。
  政治人物能否贏得人民信任關鍵还是在於執政績效和選民服务水平,整體的大氣候和個人的小氣候決定的,投票率的高低並不會對選举的勝負起決定性的影響。
  
  五、小結
  
  雖然目前只是從技术上劃下了合並選舉争議的停損點,但是2012年的合並選舉仍具有重大的意義。臺灣政治的進步離不開選務制度的中立,2012年合並選举的決定是建立在2008年分開選舉的利弊检討基礎上,它將成為未來選舉的慣例。隨著“中選會”職能的獨立化,尤其在沒有出現“立法院”“倒閣”、“總統”解散“立法院”的情況下,2012年的合並選舉意味著臺灣選舉制度慣例的建立。
  至于合並選舉背後仍然存在的制度困境和法律漏洞,只能在慣例中逐漸尋找答案,一時沖动的“修憲”也不是明智的選择。在現有合並選舉的慣例形式下,臺灣社會和朝野政黨都需要以政治進步和民眾的根本利益為依歸,逐漸地在互動中充实合並選舉的制度和“法律”依據,這樣有利於臺灣政治和選举文化的進步。 免費論文下载中心 http://www.hi138.com
下载论文

論文《關於臺灣兩項“中央選舉”合並的政治學思考》其它版本

臺灣問題論文服務

網站聲明 | 聯系我們 | 網站地圖 | 論文下載地址 | 代寫論文 | 作者搜索 | 英文版 | 手機版 CopyRight@2008 - 2017 免費論文下載中心 京ICP备17062730号