熟人社會與民主監督的多維思考

論文類別:政治論文 > 政治其他論文
論文標簽:社會監督論文 民主監督論文
論文作者: 馮善書
上傳時間:2007/5/21 11:58:00

內容摘要:本文從分析對广東四個市的村務公開與民主管理工作的調研結果出發,進而對熟人社會成員的民主監督需求進行分析,然后揭示示當前民主監督制度失靈的原因,最后以多維的視角對移植基層民主制度相關問題進行了深入的思考,並提出了意見。

  關鍵詞:熟人社會,基層民主,村務公開,民主監督

  2006年10月17日至11月3日,南方農村報與廣東省紀委、民政廳和計生委組成的省村務公開與民主管理工作第三檢查組對汕尾、河源、惠州和韶關4個市8個縣(區)16個鎮(街)的28個行政村的村務公開和民主管理工作情況進行了明查暗訪。從地緣來看,這些村莊分布於粵北、粵中和粵東城郊及偏遠落後地區,既有沿海以漁業為主的村莊,也有靠山以農耕為主的村莊,還有已經高度城鎮化的村莊;從經濟發展水平来看,既有集體經濟收入為零的赤貧村,也有效益創百萬的發展村;從社區發育狀況来看,既有獨立閉塞的傳統型小山村,也有外向型的現代城中村;从人口結構來看,既有少數民族與漢族交雜混居的村莊,也有純漢族居住的村莊;從村莊建設的發展模式來看,既有內源充足的自力發展型村莊,也有完全靠外力推動村莊建設的外力發展型村莊。為強化縱橫比較,客观評判和全面認識一個地區的村務公開和民主管理情況,除自主抽查的28個村外,檢查組在完成既定的暗訪任務後,还根據地方民政部門提供的樣本走訪了若幹當地认為搞得比較好的示範村。

  调查結果顯示,只有43%的村莊相对較好地依照法律的規定和有关政策的要求推進本村的村務公開和民主管理工作,而57%的村莊開展情況不容乐觀。因為被調查的村莊均系隨機抽查,檢查組在調查的過程中經常受到不同因素的幹扰,因此,結果未必能夠絕對代表一個地區村務公開與民主管理工作的整體發展水平,但是,至少可以客觀和深入地反映出這個地區相當一部分村莊村務公開與民主管理的真實現狀。

  村務公開與民主管理是農村基層民主制度體系裏邊的重要組成部分,其執行情況直接影響到村民自治組織法的運行以及我國农村基層民主的實踐。在搭建村務公開與民主管理這兩項制度的同時,立法機關還創設了民主監督制度來聯通村務公開與民主管理制度,在立法邏輯上使村務公開成為實現民主管理目標的必要前提。本文將從分析本次調查的結果出發,借助社會學的有關理論,並結合法學及其它學科的有關觀點,以多維的視角深入闡析熟人社會可能對民主監督制度運行產生的影響,以及有效實施民主監督的路向。

  一、熟人社會成员的民主監督需求

  在我國,農村幾乎無一例外地聯結著一个熟人的社會。村民與村民之間代代相鄰,相互熟悉。

  比之陌生社會,熟人社會是一個相对保守的社會。按照費孝通的觀點,保守是對前人生活經驗的認可,“前人所用來解決生活問題的方案,尽可抄襲來作自己生活的指南……好古是生活的保障了。”①今天,中國農村普遍開始實行村民自治,民主已成為農民生活的重要元素,農民似乎仍然沒有脫離這種保守。法治還遠未能成為農民頭脑中占主要地位的生活觀念,道德強制——也就是所謂的禮治觀念——依然是直接和深刻影響和調節社會关系的重要力量。

  對多數的農民來说,熟人是不需要監督的。這一認識在他們的思想裏邊,與生继來並且根深蒂固。但是,隨著社會的發展,人们的生活方式比之以前已经大大改變。事實證明,這種保守的經驗並不能繼續為他們的生活提供有效的保障。近十年來,農村出現越來越多的農民集體上訪、投訴和告狀現象,裏邊有相當一部分是反映村幹部有問題的。2005年在國內外引起軒然大波的廣州番禺太石村事件,就是緣於村民與村幹部的矛盾和摩擦。惠州市紀委監察局向筆者提供過一組數據,2005年該市所受理的市縣兩级信訪就有18520件,到市越級上访的186批3055人次,到省越級上訪的30批466人次,到北京越級上訪的5批8人次。這還是官方統計的數字,其它未纳入統計的則可能更多;笔者所在的南方農村報,每年所接到的農民投訴和報料(包括電話、信件和上門反映)中,數量亦以反映村幹部有問題的為最;而據廣東省民政廳基權處反映,接待來自全省各地农民的投訴和上訪群眾已經成为該處一項繁重的工作負擔,有時一天接待的就有十幾宗。其實,農民今天所投訴的村幹部絕大部分都是当初他們親手投票選舉的。

  民主是一种實踐,在不斷的實踐中,农民才逐漸產生對民主監督的需求。自1998年我國全面實施村民自治,8年來農民為民主所付出的慘重代價已充分说明,熟人關系已經不再是保障公共利益的有效條件。殘酷的民主訓練亦使農民在巨額的代价面前,重新檢討自己的民主實践。他們開始意識到,無論再熟的人,只要授予權力,就必須實施相應的監督。在檢查組抽查的28個村莊,凡是被有關部門定性为“問題村”的村莊,都是因為村務公開不充分、民主管理不到位,组織運作不規範。1998年,廣東省韶關市新丰縣的馬頭鎮有一個村,第一次實踐民主選舉村官,農民幾乎無一例外地把選票投給了自己身邊最親近的人。然而,由熟人組成的村兩委班子上臺后,並沒有像村民所期望的那样秉公辦事,而是利用村民賦予的權力損公肥私、中飽私囊。結果,2002年換屆選舉,村民痛改前非,把一個“倒插門”到村裏的上门女婿選為了村官。

  二、熟人社會民主監督制度失靈的原因

  民主监督是村民組織法裏邊所规定的一項重要制度,它與民主選舉、民主決策和民主管理一起,共同組成了我國的農村基層民主自治法律制度體系。民主監督必須依靠村務公開来實施。村民組織法第二十二條雖然規定了村务公開制度的有關內容。但是,村委會應該如何具體執行該规定,發現問題應該如何具體實施监督,有關部門應該如何具體保障,第二十二條規定得並不具體。為了具體貫徹和落實村民组織法的這一規定,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合出臺《关於健全和完善村務人开和民主管理制度的意見》,即中辦发[2004]17號文,在此基础上,各省市亦根據本省具體情況制定了相應的執行辦法,譬如廣東省就制定了《廣東省村务公開條例》和《廣東省農村集體財務公開制度》,還有更為具体的《廣東省村務公開工作和民主管理量化考評制度》。

  這些規定從推進村務公開、民主管理的制度化、規範化、科學化,保障農民群眾在村級事務中的知情權、決策权、參與權和監督權,加強基層民主建設和維護社會穩定出发,要求每個村在成立村“兩委”的基礎上,還必須由村民民主選舉產生村務公開監督小组,並從村務公開監督小組中選举產生民主理財小組,共同監督村裏的村務、財務公開工作。並且規定,“兩組”成員不得包括村幹部及其直系親属。但是,盡管村務公開的法律制度和政策體系看似如此完善,民主監督的制度依然经常出現失靈的情況。

  監督的制度思想起源於人與人之間的不信任。熟人社會的特點是,道德規範對人的行為模式具有強烈的約束力,在調整社會關系方面,有時道德强制甚至比法律強制還要管用——明白這一點,我們就可以理解,為什麽在一些制度供給嚴重缺乏的農村,人們依然能夠世代和睦相处,即便有時因為一些利益矛盾而产生沖突,也能夠利用自我調節機制迅速加以化解。

  熟人是最忌讳不信任的。對熟人進行監督,往往就意味著向對方宣告“你不再值得我信任了”,如果對方是親戚或者關系親近的鄰居,結果就很難取舍。因為監督的結果極有可能造成既有關系的破裂——在熟人社会裏邊,資源流通和社區互助基本看的就是關系的親疏,一旦這種关系被撕裂或顛覆了,在以後的生產和生活中,監督者很有可能便會面临諸如此類的各種預期損失。在笔者調查的這28個村莊裏邊,幾乎所有村莊的村幹部都表示,村民對公開出來的村務和財務情況,沒有任何意見。实際上,這並不能反映,這些村務和財務的管理絕對就沒有問題。因為,即使村民有意見,礙於跟村干部的相熟關系,他們也不愿意站出來提出批評。當然,這裏邊也有村民的监督能力和監督水平有限的問題。

  正因如此,要熟人去監督熟人是很難辦得到的。不但因為對監督者來说,要承擔的個人成本過高,且對整个熟人社會來說,監督的效果都不甚明顯。

  除非監督者对資源調配和熟人關系具有足夠强勢的幹預和影響能力。比方說,宗族裏邊未担任村幹部的長者,但是這樣的監督者也應該成為被監督的對象,因為長者也不能排除有犯错誤的可能。監督的目的常常是為了保護弱者的利益,这跟制衡極富博奕意理的制度思想是有區別的。雖然在某種意義上,監督與制衡都具有約束的意思,然而,監督關系一般建立於力量懸殊的主體之間,而制衡關系則建立於力量相對均衡的主體之间。因此,在強者與弱者之間往往講究的是制衡,而在弱者和強者之間,強调得更多的則是監督。

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  三、制度移植的多维思考

  在熟人社會裏邊,社會組織不像城市陌生社會那麽密集。因此,很難找到一個與基層政權組織力量相當的组織來制衡村委會。真正能够談得上制衡村委會的是党支部,除此之外,就只有全體村民會議或者村民代表會議了。

  但是在实踐中,依靠黨支部、全體村民会議或村民代表會議來制衡村委會的願望是很難实現的。這是因為,首先,两委幹部交叉的可能性非常高。大部分地方的黨委政府,為了强化基層黨組織對村委會的領導核心地位,一般都會通過各種形式的幹預,讓當选的村委主任同時兼任黨支部書記的職務,而村委委員與黨支部委員相互交叉的情況則更為普遍,在此次抽查的28個村莊,所有村庄的“兩委”成員都存在不同程度的交叉現象。而據省民政廳基政處掌握的情況,全省的情況大致相似。即使有少部分村莊“兩委”成员不存在交叉,但是在這樣的村庄,黨支部又過於軟弱,根本就無法對強勢的村委會形成有效的制衡。其次,全体村民會議雖然是村裏面的最高決策机構,但是,因為村民人數眾多,少则幾百,多則數千,甚至還可能有上万人的超級大村,因此要开全體村民會議並不是一件容易的事,有些村庄,因為人口過多,居住分散,連“兩委”换屆這種大事,也沒辦法召開全体村民會議。再次,村民代表會議是全體村民會議的代议組織,村民代表人數的多少依每個村的人口規模而定,有多有少。按照目前各地的實踐情況,召開村民代表會議,村委會一般都要對出席會議的代表進行誤工補貼。有些集體經濟比較萎靡的村莊,為了節省開支,在進行一些村務決策時,都盡量避免召開村民代表會议。有的村莊,甚至還将村民代表會議與黨員代表會議合并召開,共同投票決策,這顯然違反了村民組織法的規定。綜上,黨支部、全體村民會議和村民代表会議囿於不同的客觀原因,實际上很難對村委會的運作進行及時、全面和有效的制衡。

  村委會每个月都要處理大量的日常性管理事務,其中許多牽涉到民主決策的問題。從保障民主管理的角度來講,必須對權力實施严密的日常性監督。通过村務公開來調動全體村民对村委會開展監督,理论上是一個行之有效的辦法。但是,前面已經分析過,農村是一個典型的熟人社會,要熟人來監督熟人困難重重。實施任何制度都是要講成本的,不同的是這個成本有時发生在社會的身上,有時则發生在個人的身上。許多村民出於自身成本的考慮,不願意參与到對村幹部的監督中來。即使在法律和政策的約束之下,目前大部分的村庄都選舉產生了自己的村務公開監督小組和民主理財小組。然而,民主監督制度失靈的現象仍然非常嚴重。

  當然,沒有任何一種因素可以单獨地決定另外一種因素的存在。民主監督的制度失靈,虽然可以歸咎於民主監督的個人成本過高,但是,也不是絕對的。除了前面講到的宗族長者,有時可以承擔起監督的責任。也有些農村,還會出現一些強勢的“意見領袖”。這也就是為什麽近年來,農村大量出現上訪、投訴和告狀事件的原因。這說明,村民對基層政權組織運作的出軌並非是無動於衷的。隨著國家建設法治社會的決心不斷加大,在民主的代價面前,農村的民众已經開始逐步走向觉醒。

  但是,為什麽如此積極而廣泛的民主監督在那些並不強大的村委會面前,依然顯得如此脆弱,以致農民對真正的民主自治如同霧裏看花!

  從辯證哲學的角度来看,內因雖然對事物的發展發揮決定性的作用,但是也不能忽視外因的重要影響。在制度設計上,讓熟人來监督熟人本身就是一种冒險。在農民沒有經過民主训練以前,他們當然无法熟練地使用這一套規則。但是,當他們為此付出過一定的代價並且走向利益覺醒的時候,就會想办法沖破這種熟人的關系,從而維護自身的利益。雖然不是所有的上訪群體都是絕對的利益受損者,就像不是所有的被告都是无理者一樣,但是,退一萬步來說,即使這些上訪者都是毫无道理的,我們的制度是否已经為他們提供健全、有效、廉价的維權渠道?何況,實际的情況是,有相當一部分投訴者、上訪者和告狀者就是直接的利益受害者,他們在民主實踐的过程中,已經付出慘重的代價。当熟人一改以前的保守,能夠執着地打破既有的利益关系,邁向監督的前陣时,我們的法律法規又該如何來為他们的行為提供保障?

  對我國大部分農村地區來說,農民在1998年以前,都沒有經過任何的民主訓練。民主制度是國家強制移植进來的一項新制度。制度移植當然要考慮本土资源的特點。前面已經講過,讓熟人监督熟人本身就是一種冒险,因此監督的目標是否實現,不但取決於監督者利益覺醒的程度,而且決定於國家能否為監督提供全面和有效的保障。村民組織法第二十二條明確規定,村民有權向當地政府和有關主管部門投訴,“有關政府機關應當負责調查核實,責令公布;經查證确有違法行為的,有关人員應當依法承擔責任。”但是,對於有關政府機關沒有責令公布或者追究有關人员責任的,應該作何處理,法律並沒有規定,有關配套法律法規和政策亦沒有提供切實可行的保障措施。司法救濟不但成本高,而且效率低下,当政策沒有有力保障民主監督的實施,就算熟人都願意出來為權利而鬥爭,實現民主目標的征途同樣是充滿荊棘的。

  農村有熟人,政府機關同樣有熟人。當以保障村務公開不打折扣進行為目標的“兩組”制度建立後,同样的要求也應該施加在行政机關的頭上。

  參考文獻:

  1、費孝通.鄉土中國 生育制度[M]北京大學出版社,2004,4.

  2、蘇力.法治及其本土資源[M]中國政法大學出版社,2004,3.

  3、賀雪峰.新鄉土中國[M]廣西师範大學出版社,2003,3.

  ① 費孝通.鄉土中國生育制度[M]北京大學出版社,2004,4.P51.

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