簡論行政法視野下的治安承包

論文類別:政治論文 > 政治其他論文
論文作者: 尹鳳英
上傳時間:2013/9/19 12:10:00

  論文摘要 治安承包在當代中國既具有理論意義又具備實踐意義。治安承包順應了新行政理論與時代潮流的發展方向,具有不同運作模式,但在實際操作中也存在一些問題與不足,需要一個循序漸進的法律化過程。

  論文關鍵詞 治安承包 行政 法律化

  時下,學術界和實務界針對日益繁雜的治安現狀,就治安承包的爭議開始升溫。社會治安究竟是應該強化的政府職能,或者可以適當進行私化;治安承包是否應該是一道解決好眾多社會治安問題的良藥?但僅就目前的我們國家的法律層面而言,真正嚴格意義上的治安承包尚不具有合法席位。橫向來看,實施治安承包應該是順應社會潮流,那麽國家可以運用行政法法理作為理論視野,以行政法作為主體法規手段,科學地對治安承包進行控制、引導與完善,促使政府與民間組織或個人形成開展治安工作的夥伴關系,可能會對構建和諧社會能發揮積極的作用。

  一、治安承包存在的理論與實踐合理性

  治安承包在理論上契合新公共行政理論。倘若按照傳統公共經濟學所倡導的公共物品的有關理論,一般意義上的公共物品主要是指社會成員所共同進行消費的相關物品,特征表現在消費方式上具有明顯的非排它性和非競爭性。治安問題在本質上屬於一種比較典型的公共物品。政府上午公安隊伍通過治安防範與治安管理等運作手段,保證安全並提升公民的安全感,所有在治安區域的人都能夠從中得到收益,從而無法排除他人同類受益;就提供公共治安而言,單位公共治安的成本供給,根本不需要特別地追加資源的個體投入;同樣,每個人對公共治安的實際消費不排斥與妨礙其他人同時享用享有。伴隨著新公共行政理論的興起,“公共提供並不等於公共生產”已經在公眾流行,公共政府提供和私人生產的現象一並出現,因此公共物品消費與提供引入了競爭。從20世紀70年代開始,世界上各國政府都面臨著社會變革與科技發展以及財政赤字等壓力,社會公眾對政府信任度不斷的降低。於是,公共行政逐漸變化:政府公共權力重新進行配置,政府的地位開始重新定位,政府的角色和行為開始發生變化。這就必然要求政府以全新方式同社會、公民與組織開展合作和競爭。政府與民間開始建立公私部門夥伴關系的新型公共行政。
  治安承包契合當代警務改革的實際與理論。被稱之為第四次警務革命的社區警務,在國外大約起源於20世紀30年代。一般意義上的社區警務依托社區與服務社區並舉,其目標是改善與密切警民關系,從而保持社會治安構建的良性秩序。治安承包實際上不是單純政府行為,也並非單純民間行為,綜合表現為警察職務行為和居民自治行為的緊密結合,地方政府主導並對各種社區治安資源進行整合完善,因此,治安承包實際上符合第四次警務革命發展時代潮流。當前,第五次警務革命已經開始醞釀:對警察部門內部運用企業化管理模式來規劃警務考慮成本與效率;利用市場與社會的力量來推行警務工作的社會化。治安承包在新世紀同樣滿足這次警務革命的特殊需求。

  二、我國治安承包的運作模式

  我國當今的治安承包起源於農村。在1996年,山東泰安一名退伍軍人承包該市一個村的治安,從而被媒體稱為中國“治安承包”第一人。據相關資料統計,各種治安承包目前在我國的近十個省(區)運作,而且治安承包涉及範圍與區域,已由單純的安全防範已經擴展到公安機關行使的治安管理。根據運作的情況大抵可以分為三種模式。
  治安承包的山東泰安模式。治安發包人一般為村(居)委會、綜治委或者物管公司等機構,相應的治安承包事務局限於本區域內治安防範等實務,所需的承包費用由發包人承擔或由直接受益人提供,相應派出所只負責具體業務的監督指導。在山東省泰安市的治安承包就是這種模式,一般將村或街道或單位的整體治安或項目進行治安巡邏看護與安全防範,一般采取以合同價格承包給一定量的個人。而相應的發包方為村委會、居委會或其它單位,對應的公安機關與發包方共同對治安承包人進行量化考核,產生的承包費用則由發包方出一部分與群眾出一部分加以解決。
  治安承包的嘉興嘉善模式。在2002年8月,嘉興市嘉善魏塘鎮推出一種“治安防範組合承包”的新模式。治安事務的發包人為地方公安機關,相應承包人的身份較為特殊,一般是公安機關內部的在職警察,然後再由所承包警察挑選組織保安隊員。治安承包事項往往限於本區域內治安防範和管理,治安承包費用向直接受益人進行募集。另外還可根據發案與破案的具體情況來確定民警與保安隊員的對應經濟收入,相應的治安承包經費則由警方出面收取保安費來進行保障。
  治安承包的寧波鄲州模式。2002年12月,在寧波市的鄲州區五鄉鎮明倫村的一個村民名叫張偉忠公開競標,比較順利地拿到該村第二年度的安全防範承包權。一般而言,這種模式的治安發包人往往為村委會,對應的治安承包人為非公安機關或警察,是完全的民間組織或個人,並且治安承包的事項僅限於本區域內治安防範工作與部分治安管理一般性的事務,另外還可負責私房出租戶和暫住人口的管理工作等。相關產生的承包經費往往由發包人提供,公安機關主要負責協助綜治委的組織競標並審核承包人的相應資格資質,並且負責對承包人進行考核。

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  三、治安承包存在的現實問題與不足

  治安承包的法律困境有待行政法進行破解。現行的法律框架使得治安承包只能在法律與規則的夾縫中求得生存。在社會治安上的現代社會與古代社會的根本分野在於,在古代社會普遍合理存在私力救濟現象,在現代社會一般以公力救濟為主,少數私力救濟只在正當防衛和進行扭送等情況才可以,還比較嚴格地規定這些權力均來源於相應的法律明確的授權。如果按照現代行政法的相應要求,行政行為如果非有法律授權不得開展;如果出現法律缺位,往往相應就排除任何行政行為;所有的行政活動都應該受到目前法律的制約和約束,有責的行政機關應該主動積極地執行明文法律,而且不得推卸和怠慢履行法定職責。在我國《行政處罰法》和《治安管理處罰法》以及之前廣泛適用的《治安管理處罰條例》均有明確規定的條文,公安機關以外的組織與個人未經法律明確授權或委托均無權對違反治安管理的相關行為行使管理與處罰權,社會治安是各級政府及治安管理部門的權利和義務。因此,在目前運行的法律框架下,還不存在法律明文規定公安機關可以將治安管理權賦予民間任何組織與個人行使。


  治安承包具體模式在運作中存在先天不足。治安承包順著市場經濟而生的新生事物,具體在實踐中運作必然存在欠規範甚至違法的做法。治安承包的參與主體混亂,就目前幾種治安承包模式而言,發包方既包括有公安機關和眾多物業管理公司,以及機關企事業單位,繁多的居(村)民委員會和眾多街道綜合治理委員會等。有的發包方甚至將不屬於自己行政範圍內或職責範圍的事務,錯亂地發包給相應的承包人。與此對應的承包方分為組織和個人,這兩者必然在治安業務的專業性與組織管理規範性方面均處於不規範不完善的階段。我國至今還沒有實質性引入規範化的與私人保安行業相匹配的市場運行機制,因此要想在較短時間內科學提升治安承包雙方主體的相對應的專業水平明顯不切實際。治安承包模式的具體運作也目前呈現無序狀態,沒有真正意義上建立警察機構與專業社會組織之間關於治安承包的理性合作關系。
  治安承包在現實中往往引發負面作用。治安承包在推行市場化運作與管理方面,可以在一定程度與一段時間內能夠達到較好的治安效果,能夠一定程度上解決公眾參與社會治安工作的職業化與報酬貨幣化等相應的困境與難題。但是,治安承包從長遠來看,必然會隨之產生一定副作用。一是容易導致政府的治安職能錯位。政府治安職能的錯位表現為該管的事沒有管或沒有管到位。目前我國政府部門在管理經濟和幹預市場經濟方面的力度相對而言較大;但是在提供法治與秩序以及公共服務等方面,做得遠遠不夠。治安承包雖然一方面可以使公安機關減輕工作壓力,但同時也容易對治安防範和管理工作采取一包了之,甚而至於成為甩手掌櫃。二是治安承包過程容易導致濫用職權。我國長期以來的公安機關具體的治安行政執法對治安實體與程序均有嚴格的一套規定,成熟的專業警務人員往往需要經若幹年專業培訓與實際工作方能合格。然而,治安承包卻將專門由警察才能行使的公安行政執法權,放心地交給既無執法資格又沒有法律專業素質與基本警務技能的對應承包人來行使,如果監管不力或不當,一定會造成承包人濫用職權或者非法辦案,甚至發展到私設公堂和刑訊逼供,或者可能出現法盲執法怪圈與惡人治村的諸多怪現象。三是治安承包很容易引起權力尋租。就治安管理而言,公安機關所應該追求的是社會公眾效益,然而治安承包者往往首選片面追求經濟效益。可能會使相關的經濟激勵異化成為追求經濟利益的賺錢工具。四是治安承包容易加重負擔。在承包經費的來源上,一般的模式差不多均遵循誰出資誰受益和花錢買平安的交換原則。盡管新公共管理理論已經提出了“多元共治”和引入社會公眾力量來參與管理,這種目的應該是為了降低政府管理的運營成本進而達到減輕公眾負擔,但往往這種花錢買來的平安在客觀上卻使公眾承受了經濟分攤的繁重負擔。

  四、我國治安承包制度的法律化過程

  在我國,應該從行政法等法律方面和制度規則方面對治安承包進行規範和完善,從而不斷增強其存在夫人生命力,應該盡量避免可能因無章可尋而致其無聲無息消亡。理性地看,我們國家對治安承包進行不斷的控制、引導與完善過程,其實質就是自身法律化的完善過程。
  第一,明確設定承包事務的法定範圍。就治安承包在承包事務範圍的角度來劃分,可以分為“治安防範承包”與“治安管理承包”這兩種類型或者兩個方面。目前的治安防範應該是我國現階段治安管理重點,肯定要將預防放在首要位置。法律明文規定的部分非強制性治安管理事務可開展相應的治安承包,主要內容主要涉及治安行政教育與治安行政監督等具體事務,都可以列入治安承包的對應的事務範圍。
  第二,法律明文規定治安承包人的專業資格。配好與選好承包人是實行治安承包的關鍵核心環節,就現實情況而言,如果對治安承包人的資格作過高的要求顯然不合實際,法律應該規定基本條件和選任程序。另外還要抓好治安承包與開展保安服務的科學結合,還要促使承包人進行整體素質普遍提升教育,保證能夠有效承擔治安防範與管理的專業職責,另外也要建立和完善專業化的私人保安隊伍進行運作。
  第三,法定格式治安承包合同的標準訂立。治安承包的公安機關應當與承包人簽訂法定的而明確嚴格的治安承包合同,運用強制約束力來進一步明確承包的事務和範圍,明確治安承包費用的數額和來源,嚴格而嚴格地規定雙方的權利和義務及獎懲措施等。
  總之,在我國治安承包行為的現實遭遇與未來走向,應該說是我們國家法治化發展進程的縮影。治安承包要實現國家與社會實現互動和結合,一方面要確保讓國家行為對社會行為進行必要而恰當的指引和規制,在另一方面更需要國家從民間實踐吸取實用的治安承包的法治資源來進行完善與發展。

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